Reglamento administrativo: Concepto
El reglamento administrativo es
toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos generales.
A partir de
esta definición hay que establecer la diferencia entre ley y reglamento, ya que
ambas son normas escritas de carácter general, y a nuestro entender éstos
serían los dos caracteres comunes a ambas figuras. La ley y el reglamento no se
diferencian sólo por cuestiones formales, como por ejemplo el procedimiento para
su formación y elaboración, sino que existe una diferencia sustancial entre
ambos.
Diferencia que
se sustenta en razones político-institucionales y jurídicas. Mientras que la
ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo, el reglamento es expresión de la competencia reglamentaria de la Administración.
La diferencia entre estas dos figuras no es de cantidad, sino de cualidad y
grado. La ley emana institucionalmente de uno de los poderes del Estado, el
Legislativo. El reglamento es dictado por la Administración, que es el aparato
instrumental servicial para la ejecución de los fines estatales.
Las formas de
exteriorización del reglamento son diversas: decreto, orden ministerial,
resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, etcétera. El decreto, la
orden o resolución no son sino la forma de exteriorización jurídica que asumen
los actos de los órganos estatales, independientemente de que sean actos
administrativos, reglamentos administrativos, actos generales o individuales,
actos normativos o no.
Caracteres
1. Es una declaración.
Una
manifestación o declaración de voluntad, conocimiento o juicio. Así, se
distingue el reglamento de los hechos administrativos, que conciernen a la
actuación material de la Administración. El reglamento importa un proceso
de exteriorización intelectual en este
aspecto.
2. Unilateral.
Por oposición a
bilateral, ya que falta la declaración de voluntad común, propia de los
contratos de la Administración. Es decir, nace y se perfecciona por la sola
voluntad de los órganos públicos competentes. No se requiere la conformidad, ni
siquiera el asentimiento de las personas a las cuales alcanza. El Reglamento de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) (art. 103) prevé la
publicación del reglamento.
3. Efectuada en ejercicio de la función
administrativa.
La competencia
reglamentaria es inherente a la función administrativa y por consiguiente a la propia
Administración; ésta tiene a su cargo múltiples cometidos, para cuyo
cumplimiento eficiente necesita realizar operaciones materiales, emitir actos
administrativos y también dictar normas generales.
La competencia
reglamentaria radica, pues, en la naturaleza misma de la función
administrativa. Los órganos que pueden dictar reglamentos, según el ordenamiento
constitucional y de acuerdo con la tesis integral de la función administrativa,
en el sentido que ésta puede ser ejercida por cualquiera de los órganos del
Estado, son en la órbita del Poder Ejecutivo el presidente (art. 99, incs. 2 y
3) y el jefe de gabinete (art. 100, inc. 2); en el Legislativo, cada una de sus
Cámaras (arts. 66 y 75, incs. 10, 25 y 32), y en el Poder Judicial la Corte
Suprema (art. 113) y el Consejo de la Magistratura (art. 114, inc. 6).
4. Que produce efectos jurídicos generales
directos.
El carácter normativo atañe a la esencia misma del reglamento.
Este produce efectos jurídicos generales, indeterminados, generando derechos y
obligaciones sin consideración a las singularidades o subjetividades. Sus
efectos normativos se imponen como acto-regla, tanto a la Administración como a
los administrados. El reglamento es fuente de competencia, jerárquicamente
subordinado a la Constitución, a los tratados y a la ley.
Preparación.
La elaboración
de los reglamentos que propugna la Administración la iniciará el órgano
competente. La iniciativa debe ir acompañada de los estudios e informes previos
que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la reglamentación. Cuando se
modifiquen o sustituyan otras normas reglamentarias, deberá acompañarse, con el
proyecto, una relación de las disposiciones vigentes sobre la materia, con la
individualización.
Forma
y publicación.
El reglamento
requiere una forma expresa de declaración. No se producirán reglamentos por
silencio administrativo. La motivación podrá ser genérica, aunque justificativa
de la competencia ejercida y del mérito de la reglamentación. Todo reglamento administrativo debe ser
publicado para tener ejecutividad. La falta de publicación o la publicación
incompleta, no se subsana con la notificación individual del reglamento a todos
o a parte de los interesados.
La publicación
debe contener la transcripción íntegra y auténtica del reglamento en el Boletín
Oficial. La irregular forma de publicidad del reglamento lo vicia gravemente.
No son obligatorios sino después
de su publicación y desde el día que determinen. Si no se señala tiempo, serán
obligatorios después de los ocho días corridos siguientes al de su publicación
oficial; excepto para los reglamentos internos que no se publican, y se dan a
conocer, por lo común, en forma de exposición en vitrinas, murales o avisadores
de la Administración Pública.
Modificación y revocación.
El reglamento,
al crear normas generales de aplicación permanente, mantiene vigencia hasta que
sea derogado por una ley o por un reglamento posterior.
CLASES
1. Reglamentos
subordinados o de ejecución.
Son los que
emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales
propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las
leyes. Se los califica como reglamentos de ejecución de acuerdo con el contenido,
y también se los llama de subordinación, como forma de expresar la relación
normativo-jerárquica que existe entre el reglamento y la ley.
Los reglamentos
de ejecución constituyen una auténtica legislación de formulación administrativa, que tiene antiguo arraigo constitucional
en el poder regio
de ordenanzas de las
monarquías constitucionales.
Estos
reglamentos son normas secundarias que complementan la ley en su desarrollo
particular, pero no la suplen ni mucho menos la limitan o rectifican. En primer
término, no la suplen porque existen materias reservadas a la ley y sólo
abordables normativamente por ésta (arts. 14, 17 y 19, CN); en segundo lugar,
la articulación entre ley y reglamento se hace sobre el principio formal de la
jerarquía normativa, en virtud del cual la ley le precede; por ello los jueces
no pueden aplicar reglamentos ni otras disposiciones de cualquier clase que
estén en desacuerdo con las leyes.
La facultad
reglamentaria del órgano ejecutivo deriva expresamente del art. 99, inc. 2, de
la Constitución, que dispone al fijar sus atribuciones: "Expide las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no
alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". En virtud de esta
expresa disposición constitucional, sería innecesario que las leyes objeto de
la reglamentación establezcan la conocida frase: "esta ley será reglamentada
por el Poder Ejecutivo".
Es un
reglamento dirigido fundamentalmente a los propios agentes de la
Administración, a fin de que sepan a qué atenerse y cómo proceder en los
distintos casos; por ejemplo, sancionada una ley que crea un impuesto, el Poder
Ejecutivo dicta el correspondiente decreto reglamentario estableciendo la forma
de pago, época de abonarlo, documentación a extender, trámites a seguir por las
oficinas recaudadoras, etcétera.
2. Reglamentos delegados.
La Constitución
contempla la posibilidad de que el Congreso delegue facultades legislativas a
favor del Poder Ejecutivo (art. 76). Se trata, pues, de lo que en doctrina se
denomina como "reglamentos
delegados".
El principio
que establece el art. 76
es que la delegación legislativa está prohibida; el Congreso no puede
transferir al Poder Ejecutivo atribuciones de su incumbencia. Su fundamento es
mantener la división de competencias,
siguiendo aquella expresión de Montesquieu de que la división de poderes hace a
la esencia del modelo republicano y que si un poder interfiere, interviene o de
alguna manera entorpece el funcionamiento de las competencias privativas de los
otros poderes, cesa la división y con ello la República. Esta posición se
compadece con la norma del art. 99, inc. 3, § 2º, que establece la prohibición al Ejecutivo de
emitir disposiciones de carácter legislativo.
Pero el
principio de la prohibición de la delegación legislativa tiene sus excepciones
y en esta materia la Constitución enuncia una serie de requisitos concurrentes
para viabilizar el supuesto de excepción. Estos son: a) de naturaleza material: materias determinadas de administración o de emergencia
pública; b) de naturaleza temporal: con plazo fijado para su ejercicio, y c) de naturaleza institucional: dentro de las bases que el Congreso establece para el caso.
La Constitución
limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública. Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a razones de
Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en
síntesis a la marcha normal y ordinaria de la Administración.
Los asuntos de emergencia pública, por su parte, están tipificados, aunque
con una fórmula elástica de contenido discrecional, para los supuestos en que
la emergencia se transforma en una exigencia pública donde la ley tiene que
venir prontamente en socorro para resolver la situación.
4.
Reglamentos autónomos, independientes o de servicio.
Son los
reglamentos praeter
legem que en el ámbito
del Poder Ejecutivo dicta el jefe de gabinete bajo la denominación de
decisiones administrativas, sin subordinarse a ninguna ley formal, para regir
el funcionamiento interno de la Administración (organización, deberes, atribuciones
de los órganos, etc.), en razón de ejercer la jefatura de la administración
general del país (art. 100, inc. 1, CN).
Se los llama
reglamentos autónomos o independientes porque su emanación no depende de ley
alguna, y regulan el servicio administrativo.
Son típicos
reglamentos de organización
administrativa, que no
rigen ni regulan la actividad
de los particulares, ni de terceros extraños a la Administración. Tal modalidad reglamentaria se manifiesta
por medio de "instrucciones y circulares" que tienen, en principio,
efecto dentro de la Administración y están destinadas a los agentes de ella
para asegurar su buen funcionamiento. No producen por regla general efectos
jurídicos inmediatos respecto de los administrados.
Las
instrucciones de servicio y circulares surgen del poder jerárquico o de la
relación jerárquica de supraordinación y de la potestad reglamentaria que
contienen órdenes generales impartidas por un órgano a aquellos que de él
dependen, señalándoles el sentido y modo de su actuación. Son, en síntesis, reglamentos internos de la Administración, que obligan a
quienes de ella dependen, sin que se establezca, en principio, relación
jurídica alguna con el particular o administrado.
5.
Reglamentos de necesidad y urgencia. El tema de los reglamentos de necesidad y urgencia merece un tratamiento
especial.
5.1. Concepto. Son los que dicta el órgano
ejecutivo por graves
y urgentes necesidades públicas, regulando materia propia del órgano legislativo. Por medio de estos
reglamentos el órgano ejecutivo crea normas jurídicas que, por su carácter
excepcional, podrán aplicarse en tanto subsista el estado que determina su
promulgación.
Dado su
carácter excepcional y la posibilidad de que se desconozcan total o
parcialmente los límites jurídicos del obrar administrativo, el ejercicio de
esta atribución debe ser interpretado restrictivamente.
Se subordina la
legitimidad de estos reglamentos a las siguientes condiciones:
- Necesidad y urgencia de la medida.
- El órgano legislativo debe encontrarse
en receso o en la imposibilidad material de resolver la cuestión con la premura
que las circunstancias exigen.
- El órgano ejecutivo ha de someter el
reglamento a la ratificación del Congreso inmediatamente después de su dictado,
pues lo contrario importaría usurpar el dominio legislativo.
Aprobado el
reglamento de necesidad por el Congreso, se convierte en ley. Si el órgano
legislativo lo rechaza, queda derogado a partir de ese momento y no
retroactivamente.
5.2. Tratamiento constitucional. La
Constitución se refiere a este tipo de reglamentos denominándolos
"decretos por razones de necesidad y urgencia". El principio es que
le está prohibido al Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
ejercer funciones de carácter legislativo. Así como le está prohibido por el
art. 109 dictar sentencia, por los arts. 76 y 99, inc. 3, se le prohíbe dictar
ley. Estos dos recaudos constitucionales están asegurando la absoluta
independencia de los poderes y también vedando la invasión de competencias.
Estas normas
constituyen una excepción especialísima al principio de división de poderes. No
obstante, el Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta la praxis y límites políticos,
podrá valerse de esta modalidad para superar la coyuntura, como medio de
atemperar una crisis específica, mas no como actividad de gobierno permanente. Por
ello se los admite excepcionalmente sobre la base de ciertos requisitos
fundamentales:
En primer lugar, un motivo de oportunidad, un requisito de estricto contenido
político, pues debe existir la concurrencia de circunstancias excepcionales tales que hicieren imposible seguir los
trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes.
Que el objeto,
la necesidad y la urgencia no
permitan ser satisfechos por ley. Se debe tratar de una emergencia significativa y súbita que imposibilite
que los cometidos estatales se cumplan observando el procedimiento legislativo
ordinario.
En segundo lugar, aún existiendo esa excepcionalidad, no
todas las materias de contenido legislativo pueden ser formuladas a través de
los decretos de necesidad y urgencia. Está excluido expresamente dictar normas
de excepcionalidad cuando se trate de asuntos atinentes a materia penal,
tributaria, electoral o al régimen de los partidos políticos.
Por último, se prevé un procedimiento específico
para su dictado. Los decretos de necesidad y urgencia sólo pueden ser dictados
por el presidente y no por el jefe de gabinete, ya que no es materia delegable.
El Poder
Ejecutivo deberá contar con la decisión del acuerdo general de ministros. Se
requiere pues, que todos los miembros del gabinete sin excepción refrenden
conjuntamente con el jefe de gabinete la decisión de la emergencia.
El jefe de
gabinete es el responsable personal para someter esta medida a la consideración
de la Comisión Bicameral Permanente. Ella deberá elevar su informe dentro de
los diez días para su expreso tratamiento por el Congreso de la Nación. Vale
decir que, congruente con lo establecido en el art. 82 de la Constitución, no
cabría una aprobación o rechazo tácito.
El
Congreso podrá rechazarlo o aprobarlo libremente sin ningún impedimento, pero
también podrá enmendarlo o modificarlo parcialmente y convertirlo en ley.
