REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

Reglamento administrativo: Concepto

El reglamento administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales.

A partir de esta definición hay que establecer la diferencia entre ley y reglamento, ya que ambas son normas escritas de carácter general, y a nuestro entender éstos serían los dos caracteres comunes a ambas figuras. La ley y el reglamento no se diferencian sólo por cuestiones formales, como por ejemplo el procedimiento para su formación y elaboración, sino que existe una diferencia sustancial entre ambos.

Diferencia que se sustenta en razones político-institucionales y jurídicas. Mientras que la ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo, el reglamento es expresión de la competencia reglamentaria de la Administración. La diferencia entre estas dos figuras no es de cantidad, sino de cualidad y grado. La ley emana institucionalmente de uno de los poderes del Estado, el Legislativo. El reglamento es dictado por la Administración, que es el aparato instrumental servicial para la ejecución de los fines estatales.

Las formas de exteriorización del reglamento son diversas: decreto, orden ministerial, resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, etcétera. El decreto, la orden o resolución no son sino la forma de exteriorización jurídica que asumen los actos de los órganos estatales, independientemente de que sean actos administrativos, reglamentos administrativos, actos generales o individuales, actos normativos o no.

Caracteres

1. Es una declaración.

Una manifestación o declaración de voluntad, conocimiento o juicio. Así, se distingue el reglamento de los hechos administrativos, que conciernen a la actuación material de la Administración. El reglamento importa un proceso de exteriorización intelectual en este aspecto.

2. Unilateral.

Por oposición a bilateral, ya que falta la declaración de voluntad común, propia de los contratos de la Administración. Es decir, nace y se perfecciona por la sola voluntad de los órganos públicos competentes. No se requiere la conformidad, ni siquiera el asentimiento de las personas a las cuales alcanza. El Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) (art. 103) prevé la publicación del reglamento.

3. Efectuada en ejercicio de la función administrativa.

La competencia reglamentaria es inherente a la función administrativa y por consiguiente a la propia Administración; ésta tiene a su cargo múltiples cometidos, para cuyo cumplimiento eficiente necesita realizar operaciones materiales, emitir actos administrativos y también dictar normas generales.  

La competencia reglamentaria radica, pues, en la naturaleza misma de la función administrativa. Los órganos que pueden dictar reglamentos, según el ordenamiento constitucional y de acuerdo con la tesis integral de la función administrativa, en el sentido que ésta puede ser ejercida por cualquiera de los órganos del Estado, son en la órbita del Poder Ejecutivo el presidente (art. 99, incs. 2 y 3) y el jefe de gabinete (art. 100, inc. 2); en el Legislativo, cada una de sus Cámaras (arts. 66 y 75, incs. 10, 25 y 32), y en el Poder Judicial la Corte Suprema (art. 113) y el Consejo de la Magistratura (art. 114, inc. 6).

4. Que produce efectos jurídicos generales directos.

El carácter normativo atañe a la esencia misma del reglamento. Este produce efectos jurídicos generales, indeterminados, generando derechos y obligaciones sin consideración a las singularidades o subjetividades. Sus efectos normativos se imponen como acto-regla, tanto a la Administración como a los administrados. El reglamento es fuente de competencia, jerárquicamente subordinado a la Constitución, a los tratados y a la ley.

Preparación.

La elaboración de los reglamentos que propugna la Administración la iniciará el órgano competente. La iniciativa debe ir acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la reglamentación. Cuando se modifiquen o sustituyan otras normas reglamentarias, deberá acompañarse, con el proyecto, una relación de las disposiciones vigentes sobre la materia, con la individualización.

Forma y publicación.

El reglamento requiere una forma expresa de declaración. No se producirán reglamentos por silencio administrativo. La motivación podrá ser genérica, aunque justificativa de la competencia ejercida y del mérito de la reglamentación. Todo reglamento administrativo debe ser publicado para tener ejecutividad. La falta de publicación o la publicación incompleta, no se subsana con la notificación individual del reglamento a todos o a parte de los interesados.

La publicación debe contener la transcripción íntegra y auténtica del reglamento en el Boletín Oficial. La irregular forma de publicidad del reglamento lo vicia gravemente.

               No son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que determinen. Si no se señala tiempo, serán obligatorios después de los ocho días corridos siguientes al de su publicación oficial; excepto para los reglamentos internos que no se publican, y se dan a conocer, por lo común, en forma de exposición en vitrinas, murales o avisadores de la Administración Pública.

Modificación y revocación.

El reglamento, al crear normas generales de aplicación permanente, mantiene vigencia hasta que sea derogado por una ley o por un reglamento posterior.

CLASES

1. Reglamentos subordinados o de ejecución.

Son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes. Se los califica como reglamentos de ejecución de acuerdo con el contenido, y también se los llama de subordinación, como forma de expresar la relación normativo-jerárquica que existe entre el reglamento y la ley.

Los reglamentos de ejecución constituyen una auténtica legislación de formulación administrativa, que tiene antiguo arraigo constitucional en el poder regio de ordenanzas de las monarquías constitucionales.

Estos reglamentos son normas secundarias que complementan la ley en su desarrollo particular, pero no la suplen ni mucho menos la limitan o rectifican. En primer término, no la suplen porque existen materias reservadas a la ley y sólo abordables normativamente por ésta (arts. 14, 17 y 19, CN); en segundo lugar, la articulación entre ley y reglamento se hace sobre el principio formal de la jerarquía normativa, en virtud del cual la ley le precede; por ello los jueces no pueden aplicar reglamentos ni otras disposiciones de cualquier clase que estén en desacuerdo con las leyes.

La facultad reglamentaria del órgano ejecutivo deriva expresamente del art. 99, inc. 2, de la Constitución, que dispone al fijar sus atribuciones: "Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". En virtud de esta expresa disposición constitucional, sería innecesario que las leyes objeto de la reglamentación establezcan la conocida frase: "esta ley será reglamentada por el Poder Ejecutivo".

Es un reglamento dirigido fundamentalmente a los propios agentes de la Administración, a fin de que sepan a qué atenerse y cómo proceder en los distintos casos; por ejemplo, sancionada una ley que crea un impuesto, el Poder Ejecutivo dicta el correspondiente decreto reglamentario estableciendo la forma de pago, época de abonarlo, documentación a extender, trámites a seguir por las oficinas recaudadoras, etcétera.

2.  Reglamentos delegados.

La Constitución contempla la posibilidad de que el Congreso delegue facultades legislativas a favor del Poder Ejecutivo (art. 76). Se trata, pues, de lo que en doctrina se denomina como "reglamentos

delegados".

El principio que establece el art. 76 es que la delegación legislativa está prohibida; el Congreso no puede transferir al Poder Ejecutivo atribuciones de su incumbencia. Su fundamento es mantener la división  de competencias, siguiendo aquella expresión de Montesquieu de que la división de poderes hace a la esencia del modelo republicano y que si un poder interfiere, interviene o de alguna manera entorpece el funcionamiento de las competencias privativas de los otros poderes, cesa la división y con ello la República. Esta posición se compadece con la norma del art. 99, inc. 3, § 2º, que establece la prohibición al Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo.

Pero el principio de la prohibición de la delegación legislativa tiene sus excepciones y en esta materia la Constitución enuncia una serie de requisitos concurrentes para viabilizar el supuesto de excepción. Estos son: a) de naturaleza material: materias determinadas de administración o de emergencia pública; b) de naturaleza temporal: con plazo fijado para su ejercicio, y c) de naturaleza institucional: dentro de las bases que el Congreso establece para el caso.

La Constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia pública. Sólo a aquellas cuestiones que hacen estrictamente a razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la Administración.

Los asuntos de emergencia pública, por su parte, están tipificados, aunque con una fórmula elástica de contenido discrecional, para los supuestos en que la emergencia se transforma en una exigencia pública donde la ley tiene que venir prontamente en socorro para resolver la situación.

4. Reglamentos autónomos, independientes o de servicio.

Son los reglamentos praeter legem que en el ámbito del Poder Ejecutivo dicta el jefe de gabinete bajo la denominación de decisiones administrativas, sin subordinarse a ninguna ley formal, para regir el funcionamiento interno de la Administración (organización, deberes, atribuciones de los órganos, etc.), en razón de ejercer la jefatura de la administración general del país (art. 100, inc. 1, CN).

Se los llama reglamentos autónomos o independientes porque su emanación no depende de ley alguna, y regulan el servicio administrativo.

Son típicos reglamentos de organización administrativa, que no rigen ni regulan la actividad de los particulares, ni de terceros extraños a la Administración. Tal modalidad reglamentaria se manifiesta por medio de "instrucciones y circulares" que tienen, en principio, efecto dentro de la Administración y están destinadas a los agentes de ella para asegurar su buen funcionamiento. No producen por regla general efectos jurídicos inmediatos respecto de los administrados.

Las instrucciones de servicio y circulares surgen del poder jerárquico o de la relación jerárquica de supraordinación y de la potestad reglamentaria que contienen órdenes generales impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen, señalándoles el sentido y modo de su actuación. Son, en síntesis, reglamentos internos de la Administración, que obligan a quienes de ella dependen, sin que se establezca, en principio, relación jurídica alguna con el particular o administrado.

5. Reglamentos de necesidad y urgencia. El tema de los reglamentos de necesidad y urgencia merece un tratamiento especial.

5.1. Concepto. Son los que dicta el órgano ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas, regulando materia propia del órgano legislativo. Por medio de estos reglamentos el órgano ejecutivo crea normas jurídicas que, por su carácter excepcional, podrán aplicarse en tanto subsista el estado que determina su promulgación.

Dado su carácter excepcional y la posibilidad de que se desconozcan total o parcialmente los límites jurídicos del obrar administrativo, el ejercicio de esta atribución debe ser interpretado restrictivamente.

Se subordina la legitimidad de estos reglamentos a las siguientes condiciones:

- Necesidad y urgencia de la medida.

- El órgano legislativo debe encontrarse en receso o en la imposibilidad material de resolver la cuestión con la premura que las circunstancias exigen.

- El órgano ejecutivo ha de someter el reglamento a la ratificación del Congreso inmediatamente después de su dictado, pues lo contrario importaría usurpar el dominio legislativo.

Aprobado el reglamento de necesidad por el Congreso, se convierte en ley. Si el órgano legislativo lo rechaza, queda derogado a partir de ese momento y no retroactivamente.

5.2. Tratamiento constitucional. La Constitución se refiere a este tipo de reglamentos denominándolos "decretos por razones de necesidad y urgencia". El principio es que le está prohibido al Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable, ejercer funciones de carácter legislativo. Así como le está prohibido por el art. 109 dictar sentencia, por los arts. 76 y 99, inc. 3, se le prohíbe dictar ley. Estos dos recaudos constitucionales están asegurando la absoluta independencia de los poderes y también vedando la invasión de competencias.

Estas normas constituyen una excepción especialísima al principio de división de poderes. No obstante, el Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta la praxis y límites políticos, podrá valerse de esta modalidad para superar la coyuntura, como medio de atemperar una crisis específica, mas no como actividad de gobierno permanente. Por ello se los admite excepcionalmente sobre la base de ciertos requisitos fundamentales:

En primer lugar, un motivo de oportunidad, un requisito de estricto contenido político, pues debe existir la concurrencia de circunstancias excepcionales tales que hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes.

Que el objeto, la necesidad y la urgencia no permitan ser satisfechos por ley. Se debe tratar de una emergencia significativa y súbita que imposibilite que los cometidos estatales se cumplan observando el procedimiento legislativo ordinario.

En segundo lugar, aún existiendo esa excepcionalidad, no todas las materias de contenido legislativo pueden ser formuladas a través de los decretos de necesidad y urgencia. Está excluido expresamente dictar normas de excepcionalidad cuando se trate de asuntos atinentes a materia penal, tributaria, electoral o al régimen de los partidos políticos.

Por último, se prevé un procedimiento específico para su dictado. Los decretos de necesidad y urgencia sólo pueden ser dictados por el presidente y no por el jefe de gabinete, ya que no es materia delegable.

El Poder Ejecutivo deberá contar con la decisión del acuerdo general de ministros. Se requiere pues, que todos los miembros del gabinete sin excepción refrenden conjuntamente con el jefe de gabinete la decisión de la emergencia.

El jefe de gabinete es el responsable personal para someter esta medida a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Ella deberá elevar su informe dentro de los diez días para su expreso tratamiento por el Congreso de la Nación. Vale decir que, congruente con lo establecido en el art. 82 de la Constitución, no cabría una aprobación o rechazo tácito.

El Congreso podrá rechazarlo o aprobarlo libremente sin ningún impedimento, pero también podrá enmendarlo o modificarlo parcialmente y convertirlo en ley.